下栏塘土地承包合同纠纷调解的启示

【案由】  三门县小雄镇下栏塘土地使用权纠纷涉及该镇山场片13个塘股村、1.5万名村民及台州市海洋与渔业局、台州市金潮渔业发展有限公司等多方单位，此纠纷原由是：2000年9月份，该镇为了在下栏塘建立海水养殖示范园区，分别与山场片13村签订土地承包协议，协议明确约定：承包面积2660亩、租费250元/亩.年、租期25年，并于2001年以同样协议内容转包给金潮公司。但塘股村村民以租价不合理、租期过长、面积有出入、付款方式不符合规范等理由于2002年开始多次到中央、省、市县信访，县镇工作组多次进行协调，但由于双方分歧和情绪对抗明显，协调常不欢而散。其中也不乏部分村民利用本案提高自己威信达到个人目的的因素。这期间，随着三门养殖业的发展，养殖业效益明显提高，现养殖塘租价平均达到1000元/亩.年，村民反映日益强烈，并数次提起诉讼。2005年11月份，台州市中级人民法院开庭审理此案，但因原告方代表翟国余以该村换届选举未结束和担心金潮公司的股东们肆机报复等原因而没有出庭参加诉讼，法院以原告无故不到庭为由撤销案件。村民们获知情况后情绪激动，扬言如果镇政府不能把下栏塘土地使用权返还给各村，将组织群众到下栏塘闹事，金潮公司也声称将组织人员进行对抗，一场群体性械斗隐患一触即发。

【破解过程】  鉴于下栏塘土地承包合同纠纷持续时间长，涉及面广，分歧大，存在严重的群体性械斗隐患，镇党委、政府一直把该纠纷列为维稳工作的重中之重来抓，并坚持以民生为重，直面矛盾，主动承诺限期破解下栏塘土地承包合同纠纷难题。

为有效破解纠纷难题，工作组利用早中晚三头时间挨村挨户走访，倾听企业、村民意见，仔细了解、研读纠纷和前期协调经过，认真查找难题症结所在和反复推敲各种破解方案。首先从缓和村民与金潮公司、养殖经营户的对抗情绪入手，防止纠纷从有序组织、协商向村民自发的盲动、械斗演变。2006年2月10日，当获知塘股村干部因与金潮公司总经理黄元明协商时立场差距太大和该公司部分股东态度粗暴，而发生相互指责、漫骂，继而群情激愤导致300多村民驾驶13辆拖拉机载着成吨的沙石堵塞公司大门，砸碎公司多处门窗时，工作组及时赶到现场做工作，劝散双方人员，致使事态没有进一步恶化、造成人员伤亡。而后，又专门安排人员掌握村民动态，提前上门谈心，巧妙化解了塘股村村民清明节破坏金潮公司养殖塘闸门、村民自发盲动与养殖经营户械斗等恶性串谋事件。

该难题不单纯是利益、情绪纠纷，更涉及土地使用权承包和转包合同的法律效力等问题。为使协调合理合法，特聘请浙江大学法律系资深专家对承包合同进行了法律效力论证和处理意见咨询，明确了整个下栏塘土地使用权承包和转包合同分别因主体不适格、程序违法和前置合同无效等理由认定为无效合同。但考虑到金潮公司已在承包地上实际做了大量投入，简单地返还原物将导致双方更大损失的现实，简单推翻合同不利于事情的最终解决，只有在双方互让互谅的基础上，补充完善承包合同是最有效的途径。

在具体的协调过程中坚持求大同、化小异工作原则，方法上及时改变塘股村村民与企业直接协商模式，要求每村分别召开村民代表会议，推举产生3名授权代表，并签定授权委托书。然后分别与群众和企业面对面交流，寻求双方思想情绪中共性认知，逐步缩小双方的立场差距。经过多次背靠背协商和大量的思想工作，金潮公司对这场阻碍、影响公司业务发展，损耗其大量精力、人力、财力的合同纠纷也已不耐烦，在考虑公司要融入当地、要地方政策扶持、要发展的大背景下，立场已有所软化，思想上也逐渐想通了；大部分村民也考虑到社会稳定和小雄经济的发展，也想早日解决承包纠纷，只是双方对承包价格、期限、面积调整等具体想法还有所出入。为尽快破解难题，在充分调研的基础上，基于纠纷涉及三门、临海两县市和市级机关，由市县领导出面更能取得成效考虑，多次向上级请示要求帮助协调处理。2007年4月27日，在县领导主持下，13个塘股村与金潮公司经过反复磋商，终于就分期适当调整承包价格达成一致意见。截止目前，13个塘股村授权代表已按照协调会议要求签署补充协议，这一起历时6年、严重影响当地稳定和经济发展的重大合同纠纷基本得到妥善解决。

【工作启示】  下栏塘合同纠纷虽已得到解决，但纠纷形成和久拖未决的原因值得我们深思，解决过程中的方法和手段值得我们总结。

1．基层政府为发展当地经济，积极招商引资，推进土地规模经营主观愿望是可以理解的。但在探索农用地使有权流转的过程中应充分考虑农民的利益，不能把企业的利润建立在农民的利益损害之上。本案中土地承包时间长达25年且承包单价固定在每年250元，且不说养殖效益有可能提高，单就物价因素考虑就明显是老百姓吃亏。承包时间长是可以，但应该是分时段可调整的动态承包单价，这样才能保证群众的利益不受损害。

2．依法协调是解决此类矛盾纠纷最有效的方法和手段。本案涉及面广，时间跨度长，群众人多意见不统一，所以我们既要尊重历史又要面对现实，既要考虑企业利益，又要考虑群众的合理要求，努力在协调过程中达到双赢效果；合同纠纷本属司法范畴，可由法院依法作出判决，但村方两次提起诉讼却都由于种种原因未能结案。企业认为法院判不下来是因为合同是合法而有效的，只是考虑到老百姓的思想情绪而没有宣判，所以始终坚持要在合同有效的前提下作适当让步。在这种情况下，双方的差距肯定很大，群众的合理要求也难以得到满足。所以我们专门聘请法律专家对合同的合法性进行认证，认定合同无效后再对企业施加一定的压力，从而确保了协调的最后成功。

3．大量的感情投入是解决矛盾纠纷的基础。为了把群众对政府的不信任甚至抵触的情绪逐步消除，继而逐步统一群众的思想，我们近两年来作了大量工作。首先我们从帮助各村实施康庄工程，建设新农村入手，帮助争取上级支持解决建设资金。同时逐件逐件解决各村多年积累下来的矛盾纠纷，在群众中重塑政府形象和威信，把群众的思想逐步统一到政府提出的协调意见上。在最后的协调意见出台后，各村的干部和群众一定程度上就是考虑到我们政府的压力，也理解我们政府的难处，才作了更大的让步。所以我们认为基层干部在解决农村实际问题时必须敢于直面矛盾，并与群众建立深厚的感情，才能得到群众的理解和支持，才能有效解决影响整个社会面稳定的矛盾纠纷。